形塑社会：改革开放以来国家与社会关系的变迁逻辑——基于广东经验的考察
作者简介：
陈天祥，中山大学中国公共管理研究中心,政治与公共事务管理学院,教授、博导
郑佳斯，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生
贾晶晶，广东外语外贸大学政治与公共管理学院教师
国家与社会，作为人类组织和秩序供给的两种基本形式，它们的关系一直受到学术界的广泛关注。广义的社会包括公民意识、社会组织和公民行动等，本文着重探讨的是社会组织，因而国家与社会关系主要指称的是国家与社会组织的关系。改革开放以来，传统的政治领域垄断权力的单极格局已经瓦解，取而代之的是经济领域、社会领域从政治领域中的分权。原有的单位体制逐步瓦解，公共服务的供给主体开始由单位组织向社区组织转移，给社会组织发挥更大的作用提供了一定的空间，也引发了国家与社会关系的讨论。目前学术界的讨论主要有两种路径。一是从整体上进行类型学的考察。如康晓光、韩恒选择了8 类社会组织进行分析，提出“分类控制”的概念，认为“国家控制社会”是国家与社会关系的根本特征。二是个案研究。如王颖、折晓叶、孙炳耀通过考察浙江萧山的基层社团，提出了“社会中间层理论”； 唐文玉根据一个乡镇基层文联成立与运作的个案提出“行政吸纳服务”概念。本土化概念的提出有利于观察特定时期国家与社会关系特征，然而如果没有从历史演进的角度对其变迁进行全景式的描述，将难以厘清变迁的逻辑线条和发展趋势。对此，一些学者做出了探讨。如王名和孙伟林认为，改革开放以来我国社会组织管理体制基本上沿着从分散管理到归口管理、再从归口管理和双重管理到分类管理的路线演进，但结论缺乏经验论证。邓正来和丁轶主要从管理手段的角度论证，认为1978 年以后国家对社团的管理经历了从放任到控制、从以非常规力量管理为主到通过以法律治理为主、管理中心从中央向地方转移，并认为蕴含背后的是一种“监护型控制”的总体逻辑，但其分析的主要依据是中央的社团管理立法和政策，而缺乏对政府行动和具体实践的考量。为此，本文以广东省的经验为样本，将政府管理社会组织的方式作为考察国家与社会关系的切入口，从政策和实践两个角度去探讨改革开放后中国的国家与社会关系变迁轨迹及其内在逻辑，以期找到更有说服力的解释。作为改革开放的先行地，广东省的社会组织发展一直走在全国前列。根据《广东社会工作发展报告（2014）》的统计数字显示，社会组织数量、政府购买服务资金总量、获全国社会工作者职业水平认证人数这三项指标，广东省都位居全国第一，因此，以它为样本具有一定的代表性。与西方国家不同，中国社会组织的发展不是源于自下而上的萌发，而是自上而下的推动。伴随着社会结构的变迁，国家意识到社会组织作为“中间层”的重要性而有意识地扶持其发展，出现了由政治高层自上而下推动、要求官僚机构向社会组织购买服务的创新措施。然而，国家以政策的形式培育和吸收新兴的社会力量加入社会治理和公共服务过程，使社会组织自主性空间的大小在很大程度上取决于政府的选择。社会组织的发展取决于国家所让渡的空间的大小，也面临着一系列来自于国家的约束。
一、基于广东经验的国家与社会关系的阶段性变迁
（一）阶段一：严密控制（改革开放初期至新世纪初）
国家管理社会组织主要依据的是20 世纪50 年代初颁布的《社会团体登记暂行办法》和《社会团体登记暂行办法实施细则》，其中的不少条文都是原则性的规定，这导致了将近10 年社会组织发展的无序化。1984 年11 月，中共中央、国务院下发了《关于严格控制成立全国性组织的通知》，要求严格控制成立跨行业、跨部门、跨地区的全国性组织。1988 年国务院批准民政部设立社团管理司，实现了对社会团体的归口管理。国务院还先后颁布了《基金会管理法》、《外国商会暂行管理规定》和《社会团体登记管理条例》。广东省也根据上述法规，颁布了《广东省社会团体登记管理实施细则（1993 年）》和《广东省基金会管理条例（1994 年）》。1998 年9 月，国务院修订通过了新的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，主要对社会组织合法性、独立性和资源汲取方式予以规制。据此，国家以双重管理体制和行政分隔为主要手段，在社会领域建立了一种新型的“条块管理体制”，形成了以单位为基础的行政控制体制的延伸。限制社会组织发展成为这个阶段社会管理的一项重要任务。
1．归口管理。为更好地对社会组织进行管控，以限制发展为目的的“归口管理”成为这一时期我国社会组织管理的重要特征。一方面是建立了双重管理体制。1989 年首次颁布实施和1998 年修订的《社会团体登记管理条例》确立了对社团组织实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制，它全面加强了政府在登记和管理方面对社会组织的监督和管理，被认为是对社会组织发展最具限制性影响的制度。依照双重管理体制，社会组织只有达到政治、行政和社会合法性，才会进一步获得法律上的合法性，这提高了社会组织的准入门槛，压制了社会组织的成长和活力。另一方面是进行行政分隔。它主要包括以下两个原则。一是分级管理原则。根据《社会团体登记管理条例（1998 年修订）》第7条的规定，社团的登记机关是根据社团的活动范围确定的。国家禁止社会组织到其注册机构管辖范围之外的区域开展活动。如果社团需要在住所地之外开展某项专门活动，可以设置分支机构或代表机构，但需要严格的审批程序。通过严格的分级管理和对跨区活动的限制，国家从空间上抑制了社会组织的规模扩张和联合的可能性。二是非竞争性原则。《社会团体登记管理条例（1998 年修订）》第13 条规定，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记机关不予批准筹备”。在实际执行过程中，这一规定就变成了“一地一业一会”，从而大大限制了更多社会组织的发展。
2．整顿和取缔“非法组织”。20 世纪80 年代，因农民面临的资金短缺问题，农村涌现出大量“农村合作基金会”，它是农民以经济互助形式所进行的自下而上的探索，但同时也潜藏着较高金融风险。为此，1994 年和1995 年，国家开始规范农村合作基金会，但由于种种原因，其发展势头没有得到有效的遏制。1999 年1 月，为整顿金融秩序，国家在全国范围内取缔农村合作基金会。据统计，1999年1 月，全国共有2.1 个乡级和2.4 万个村级农村合作基金会（融资规模大约为1500 亿元）被取缔。为了维护社会稳定和国家安全，2000 年4 月民政部发布了第21 号令《取缔非法民间组织暂行办法》，被界定为非法民间组织的都在取缔之列，主要有三种情形：（1）未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的；（2）未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的；（3）被撤销登记后继续以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的。
3．个别领域社会组织的率先发展。虽然这个阶段国家对社会组织总体上进行严密的控制，但作为改革开放前沿的广东省，适应经济快速发展和政府职能转变的需要，社会组织的发展也走在全国前列，部分领域社会组织获得了一定的发展空间，主要有两类。一是服务于经济发展的行业协会、商会，在全国发展得最早、最快，如成立于1996 年的广东布艺协会、连锁经营协会、电子行业协会等。二是从事志愿服务的志愿组织获得了三个“全国第一”，即第一个志愿热线电话——“手拉手”青春热线电话服务（1987 年诞生于广州市）、第一个正式登记注册的志愿服务团体——深圳市义务工作者联合会（诞生于1990 年）、第一个地方性志愿服务立法——《广东省青年服务条例》（1999 年由广东省人民代表大会通过）。但这一阶段广东省在处理国家与社会关系问题上与全国其他地方并没有特别之处。
（二）阶段二：局部发展（新世纪初至2012 年）
进入新世纪后，中国社 41 45614 41 18816 0 0 3484 0 0:00:13 0:00:05 0:00:08 3484 41 45614 41 18816 0 0 2938 0 0:00:15 0:00:06 0:00:09 3643组织的发展步入一个高潮期。国家意识到经济社会协调发展的现实迫切性，需要借助社会组织的力量协助国家解决社会问题，政策话语也相应发生重大变化。例如，2002 年党的十六大报告中将“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一，并重申了“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的政府职能；2003 年10 月召开的党的十六届三中全会提出，要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，将社会全面发展作为科学发展观的重要内涵。2004 年9 月召开的党的十六届四中全会正式确认了“科学发展观”的提法，并提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2006 年10 月召开的党的十六届六中全会出台《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，又将国家建设由经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”发展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的格局。还进一步提出“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重”，以及健全“党委领导、政府负责、社会协同、公
众参与的社会管理格局。”2007 年，党的十七大进一步强调社会建设的重要性，强调健全社会管理格局和基层社会管理体制，“最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”。地方政府积极探索社会组织的管理，积极扶持某些领域社会组织的发展，国家与社会关系进入第二个阶段。从广东的实践来看，这一阶段政府对社会组织的政策和行为策略主要包括三个方面。
1. 放松管制。一方面是致力于社会组织登记注册制度的改革，突破“双重管理体制”，降低社会组织准入门槛。自2004 年开始，深圳率先以敏感度较低、风险较小的行业协会作为突破口，通过“三个半步”的渐进式改革路径，探索社会组织直接向民政部门登记的制度a。广州市则在2006 年取消行业协会业务主管单位，统一改为业务指导单位，全面推行行业协会直接登记。2009 年广州市又将科
技类、体育类、社会工作类民办非企业单位、公益服务类、工商经贸类社会组织和地市级异地商会业务主管单位改为业务指导单位，实行由民政部门直接登记。2011 年9 月，中共广东省委办公厅、省政府办公厅出台的《关于加强社会组织管理的实施意见》（粤办发〔2011〕22 号）规定，对经济类、科技类、公益服务类、城乡社区服务类这四类社会组织实行直接登记制。至此，实行多年的社会组织“双重管理体制”获得重大突破。另一方面，积极探索社会组织去行政化。广州市在2006 年就提出行业协会、商会“四无”（无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无国家机关现职工作人员兼职）、“五自”（自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务）的改革目标，促进行业协会、商会民间化和自治化。深圳市则从2006 年3 月起，政府各职能部门不再担任行业协会、商会的业务主管单位。2012 年4 月，《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》（粤发﹝ 2012 ﹞ 7 号）正式提出要实现社会组织“四无”和“五自”，推进社会组织民间化、自治化、市场化改革进程。
2．局部合作与扶持。一是启动政府购买服务，有选择地在一些公共服务领域探索政社合作模式。广东是最早尝试政府购买公共服务的地区之一，如1999 年深圳市就试行环卫清扫工作外包。此后，政府购买服务逐渐向其他领域延伸。2005 年，佛山市在全国率先提出“政府委托人民团体购买公共服务”的理念，并将志愿者工作经费作为专项经费纳入政府预算。2006 年正式向社会组织购买志愿服务，首批签约项目15 个。2007 年，广州市以海珠区为试点，政府投入200 万元向启创社会工作发展协会购买青少年事务服务项目。随后，荔湾区由政府出资向多家民办社工机构购买了该区8 个试点街道的家庭综合服务。2008 年中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅发布的《关于发展和规范我省社会组织的意见》（粤办发﹝ 2008 ﹞ 13 号）明确提出了要建立政府向社会组织购买服务制度，将经费纳入政府财政预算。政府购买公共服务在广东各地获得快速发展。如佛山市南海区桂城街道于2009 年设立了“关爱基金”，开始规模化向社会组织购买服务；东莞市于2009 年制定了政府购买服务的相关规划，涉及福
利事业、文化市场等领域；中山市则从2009 年起向社会组织购买社会工作服务。
二是资金扶持和孵化社会组织。早于2006 年广东省民政厅印发《关于加强社区民间组织培育发展和登记管理工作的指导意见》的通知（粤民民﹝ 2006 ﹞ 3 号）就提出，“要形成部门合力，扶持民间组织发展”，要求“各级民政部门要积极做好协调工作，争取政府及有关部门的积极支持和配合，出台优惠政策，从各方面对社区民间组织给予扶持”。随后，针对慈善类社会组织，广东省民政厅转发民政部关于促进慈善类民间组织发展的通知（粤民函﹝ 2006 ﹞ 107号），具体性地对扶持慈善类民间组织的发展提出要求，“要在慈善类民间组织成立和运作的初期给予帮助和扶持，有条件的地方，民政部门和业务主管单位可在办公场地、启动资金、项目开发等方面给予必要的支持。”2008 年《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于发展和规范我省社会组织的意见》进一步提出，“加大财政支持力度，推动建立公共财政对社会组织资助和奖励机制，促进、扶持社会组织发展。”2009 年广东省民政厅又制定了《关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》( 粤民民﹝ 2009 ﹞ 96 号），提出“通过资金扶持、转移职能、购买服务等方式支持公益服务类社会组织发展”。2012 年6 月广东省出台的《省级培育发展社会组织专项资金管理暂行办法》（粤财行﹝ 2012 ﹞ 245 号）明确规定，原则上按公益服务类每个组织30 万元，行业协会类每个组织20 万元，学术联谊类、公证仲裁类、群众生活类等每个组织10 万元给予专项资金补助，每年择优补助200 个组织。广州、深圳、佛山、东莞和中山等也设立了扶持社会组织的专项资金。a 此外，各地纷纷建立社会组织培育孵化基地，为社会组织提供场地支持、政策咨询、能力建设、资源链接共享等服务。为减轻社会组织的运营成本，广东各地还给予非营利组织免
税、公益性捐赠税前扣除等资格认定，确保社会组织依法享受税收优惠待遇。
3．规范管理。为应对社会组织快速发展可能带来的控制风险，这一时期广东开始尝试规范对社会组织的监管。一是对社会组织进行科学分类。例如，2008 年发布的《关于发展和规范我省社会组织的意见》，将依法登记成立的社会组织分为行业协会类、学术联谊类、咨询经纪类、鉴证评估类、公证仲裁类和公益服务类六类，进行分类登记和监管a，分清监管责任，全面清理整顿。二是规范和改进对社会组织的监督管理。如广州市根据上述文件的要求，于2010 年出台了《关于发展和规范我市社会组织的实施意见》（穗办﹝ 2010 ﹞ 3 号），提出构筑全市统一、高效、完整的社会组织监管信息系统和服务信息网络，建立全市社会组织公共服务信息平台，社会组织必须主动将其重大活动、财务状况、接受捐赠的使用情况等信息，通过此信息平台向社会公布，接受会员和公众监督。同时，还规定要求社会组织的登记管理机关和业务主管单位要加强对社会组织的管理，全面规范社会组织行为，及时掌握社会组织动向，包括登记事项变更、负责人员的变更、接受捐款情况、资金使用情况、涉外活动等。再如，2011年7 月发布的《中共广东省委广东省人民政府关于加强社会建设的决定》（粤发〔2011〕17 号）一方面提出要培育壮大社会组织和提升社会组织服务能力，另一方面又提出要“建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织监管体制”，“编制社会组织名录及考核办法，给予资质优良、社会信誉好的社会组织承接公共服务优先权”等。可见，国家在促进社会组织发展的同时也欲通过上述措施规范其活动，防止其脱离控制轨道。但总体上来说，这一时期国家对社会组织的监管尚未找到有效的抓手。
（三）阶段三：甄别性吸纳 （2012 年至今）
2012 年党的十八大报告提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，体现了中央对社会组织改革发展进行顶层设计的重要意图。2013 年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“创新社会治理体制”的新命题，官方话语体系实现了从“管理”到“治理”的转变。社会创新成为各级政府的重点工作之一，国家在积极寻求与社会组织合作的同时，找到了对社会组织进行有效监管的抓手，通过等级评估制度实现对社会组织的有效甄别，以一种隐蔽的方式嵌入社会，并通过抽检制度和信息化手段实现对社会组织的精细化监管，国家与社会关系进入第三个阶段，出现了甄别性吸纳这一具有强合作强监管特征的国家与社会关系新形态。
1. 政社合作的深化与多元化。这一阶段，广东省全面深化政社合作。2012 年3 月与11 月，民政部联合财政部分别发布《中央财政支持社会组织参与社会服务项目公告》和《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，2012 年6 月，作为首例省级政府购买公共服务，广东省政府办公厅印发了《政府向社会组织购买服务暂行办法》（粤府办﹝ 2012 ﹞ 48 号），明确了政府向社会组织购买服务的范围、程序方式和资金安排等。同年8 月，广东省财政厅正式向社会发布了第一批《2012 年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》（粤财行﹝ 2012 ﹞ 210 号)，同为全国首创，具体明确了在政府职能范围内哪些事项可以交由社会组织承担，哪些应由政府履行。2013 年，广东省民政厅出台了《关于进一步规范民政服务领域政府购买和资助社会工作服务的通知》，广州、深圳、东莞等市也针对政府购买社工服务出台了专项政策。这些政策的出台，标志着深度政社合作时代的到来。以广州市的家庭综合服务及专项社工项目为例，政府购买服务投入的资金逐年递增，从2008 年的522 万元增加到2014 年的3.37 亿元，累计11.07 亿元。此外，政府购买服务的形式也呈现多样性，除了自上而下的购买之外，还有自下而上的公益创投项目，各地形成了不同特色的购买服务模式，如以综合项目为主兼顾单项项目的模式（广州）、购买岗位与社区服务中心并行的模式（深圳）、单项项目模式（珠海）、先购买岗位后拓展至综合项目的模式（东莞）、以单项项目为主的模式（佛山）。与此同时，各地诞生了不同的政社合作社会治理模式，如佛山市顺德社会创新中心模式、东莞市大朗镇长富社区的“微自治”模式、佛山市南海区“关爱桂城”模式和广州市家庭综合服务模式。
2. 社会组织等级评估。随着社会组织的快速发展，国家一直在寻找对其进行有效监管的手段，而等级评估就是其中的关键措施，也是这一时期最能体现国家与社会关系特征的一项制度安排。早在2007年8 月民政部正式下发《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》（民发〔2007〕127 号）和《全国性民间组织评估实施办法》的通知（民函〔2007〕232 号），启动社会组织评估工作。2008 年，国家在广东省、浙江省、山东省等地开展社会组织的评估试点工作。2009 年广东省民政厅发布了《关于社会组织评估管理的暂行办法》（粤民﹝ 2009 ﹞ 12 号）规定了社会组织等级评估的对象、管理职责、评估程序、等级设置和评估结果管理等。2010 年12 月20 日，在总结试点经验的基础上，民政部正式公布了《社会组织评估管理办法》（民政部令﹝ 2010 ﹞第39 号），提出自2011 年3 月1 日全面实施对社会组织的评估管理工作。社会组织等级评估制度在实践中逐渐探索和完善。总体而言，2012 年前后社会组织等级评估进入全面推进阶段，各地在总结试点经验的基础上纷纷出台《社会组织评估管理办法（试行）》，规模化推进这一工作。广州市于2013 年出台了《广州市社会组织评估管理办法（试行）》( 穗民〔2013〕399 号) 等规范性文件，还制定了《广州市行业协会商会评估指标体系》等13 类评估指标体系及有关配套文件。深圳市坪山新区社会建设局则于2013 年与第三方独立评估机构合作，制定深圳市第一套社区社会组织评估指标体系。而中山市民政局则在2014 年发布了《关于简化我市4A 及以上评估等级社会组织年检程序的通知》，规定获得4A 及以上等级的社会组织可连续3 年简化年检手续，此举相当于为4A 及以上等级社会组织开辟绿色服务通道。从各地的实践来看，普遍将社会组织评估等级分为5 个等级，分别为5A、4A、3A、2A、1A，并规定只有获得3A 以上评估等级的社会组织，才可以优先接受政府职能转移，从而使它成为政府加强对社会组织的监管和吸纳社会组织的一项重要制度安排。例如，《广州市社会组织评估管理办法（试行）》规定，“获得3A 以上评估等级的社会组织，可以优先接受政府职能转 52 45614 52 24132 0 0 3482 0 0:00:13 0:00:06 0:00:07 4905、政府购买服务、资助和奖励资格。获得3A 以上评估等级的基金会、慈善组织等公益性社会团体可以按照规定申请公益性捐赠税前扣除资格。无评估等级的社会组织不具备接受政府职能、政府购买服务、资助、奖励的资格。”在等级评估指标体系中，占最大权重的是社会组织的行政架构设置和公共服务情况，从而巧妙地将国家权力意志嵌入到政社关系之中。如规定建立党组织的社会组织得25 分，党组织活动丰富的可加10 分；建立工青妇组织得10 分，工青妇活动丰富的可加5 分。社会组织如果没有建立这两类组织，往往很难获评高等级，也就被排斥在承接政府职能转移之外。由于社会组织赖以发展壮大的功能合法性只能通过等级评估这项制度来实现，从而使它们的运行模式和行动逻辑都服从于国家意志，甄别性吸纳成为国家与社会关系的新常态。
3．精细的监管机制。一是建立社会组织抽检监督制度，变被动监管为主动监管。2014 年4 月《深圳经济特区行业协会条例》规定，行业协会原有的年检制度改为年度报告与抽检相结合的方式，实行行业协会活动异常名录制度，并纳入信用监管体系。2014 年10 月，深圳市民政局出台《深圳市社会组织抽查监督办法》，在全国率先建立不预先通知的社会组织抽检监督制度，将过去的被动监管改为主动监管，树立了登记管理机关的执法权威。2014 年12 月，深圳市又出台了《关于构建社会组织综合监管体制的意见》（深办字﹝ 2014 ﹞ 68 号），提出构建完善深圳市社会组织领域的行政司法监管、社会公众监督、社会组织自律、社会组织党组织保障“四位一体”的综合监管体系。二是加强信息化建设，发挥社会监督功能。2014 年10 月，广州市颁布了《广州市社会组织管理办法》（广州市人民政府令第108 号），要求自2015 年1 月1 日起，社会组织至少每年度向组织成员公布一次其重大活动、财务状况、工作报告等信息，接受捐赠、资助的社会组织应当在接受捐赠、资助后15 个工作日内向社会公布接受捐赠款物的信息，并在年度报告中披露使用捐赠、资助的有关情况。深圳坪山新区社会建设局则建立社会组织信息对外发布查询平台，探索社会组织信用档案管理与年检工作有机结合，社会组织信息与年检数据相对应的长效工作机制，建设覆盖全区的社会组织诚信记录系统，实现“一组织一档案”。
二、形塑社会：对国家与社会关系变迁逻辑的解释
虽然国家与社会关系的不同阶段呈现出不同的特点，但总体上遵循国家“形塑社会”的逻辑。 55 45614 55 25461 0 0 3214 0 0:00:14 0:00:07 0:00:07 3471 55 45614 55 25461 0 0 2853 0 0:00:15 0:00:08 0:00:07 2120塑社会，即国家根据不同时期的工作重心和社会形势，自上而下释放一定的社会空间，对社会组织的行动策略在支持与控制之间进行弹性选择，主导塑造一个国家眼中的“理想社会”。国家根据经济社会发展实际确立政策目标、调整国家的功能边界和政策功能，使社会按照国家的意志运转而达到形塑目的。
一是不同阶段确立不同的政策目标。一个国家的社会政策总是与经济社会发展相适应并进行动态调整，三个阶段的政策目标分别体现为社会稳定、社会活力和社会秩序。二是国家与社会边界的调整。国家与社会关系是一个具有多元维度的空间，除了组织界线之外，最重要的莫过于国家功能（干预社会生活）的边界了，即国家功能的合理范围。改革开放以来，我国的国家与社会关系演变的独特特点是，在国家与社会不断分离的同时，又出现了国家与社会之间新的结合。这意味着国家与社会的边界是不稳定的，具有模糊性。这种模糊性使得国家在不同的阶段会扩张或缩小其功能边界。三是政策功能在控制与支持之间进行选择。现有关于中国国家与社会关系的吸纳理论有“行政吸纳社会”和“行政吸纳服务”，前者的核心机制是控制和功能替代，后者的核心机制侧重于“支持”和“配合”。“控制”与“支持”事实上是蕴含张力的。在公共服务供给的制度建构中，国家的权力安排往往处于矛盾的境地，权力控制过强会抑制社会组织的发展，但支持过甚又可能引起社会组织的不规范操作甚至是群体行动的产生。因而，国家对社会的支持与控制是可以分离的，根据不同阶段的社会形势灵活地对控制和支持的程度进行调适。“国家对社会的强大支持未必与强控制并存，而社会相对于国家的自主运作，也并不意味着国家支持的撤离。在强支持、强控制与低支持、低控制两种情形之外，还存在着其他情形”。笔者通过对国家与社会关系三个阶段形态特征的辨识，抽象而成它们在三个维度上的变迁逻辑，如表1 所示。
形塑的过程与政治、经济和社会等的状况相关联。改革开放之前，我国占主导地位的利益调节机制是单位制。国家通过单位管理职工，利用街居制管理单位以外的人员，将所有人吸纳进无所不包的政治体系之中。借助这种“单位制”为主、“街居制”为辅的管理体系，国家实现了对城市全体社会成员的整合和全面控制，以此维系社会稳定。在这种管理体制中，社会被高度结构化于国家体系之中，国家与社会几乎是重合的，社会自主性和居民自治的空间十分狭小。改革开放后，单位制逐渐解体，进入“后单位制时代”。但在改革开放初期至世纪之交，国家以经济发展为第一要务，其他工作都要为经济建设让路，稳定成为一项压倒一切的任务。与此同时，“总体性社会结构”开始松动。而长期以来的全能主义体制也使得国家相信自己有能力控制尚未充分发育的社会。为此，有必要加强国家对社会生活的干预，扩张国家的功能边界。在第一阶段，虽然国家逐渐退出经济领域，但在社会领域，国家的功能边界却出现扩张趋势。《社会团体登记管理条例》关于业务主管单位和登记单位的限定实质上是国家功能边界向社会扩张的体现。邓正来和丁轶指出，中国在经济领域以市场经济体制逐步替代计划管理体制的同时，却在社会领域从无到有地建立起精致的计划管理体制——双重审批管理制。双重管理体制实际上是模糊了国家与社会之间的边界，使政府与社会组织之间的责任不清，为国家扩张其职能边界提供了极大的便利。同时，国家还将工青妇等人民团体纳入行政体系，并通过直接成立、由政府资助或委国家与社会关系形态政策目标国家功能边界政策功能形塑社会严密控制社会稳定扩张强控制、弱支持局部发展社会活力缩小弱控制、强支持甄别性吸纳社会秩序稳定强控制、强支持派负责人等形式将行业协会、商会“半行政化”或“准行政化”而进一步扩张了国家的功能边界。此外，通过提高登记准入门槛和行政分隔，控制社会组织的合法性资源和活动空间，通过整顿和取缔非法组织而净化了社会环境。凡此种种，均显示出政策对社会组织的强控制、弱支持的功能取向。
进入新世纪后，随着市场化改革的深入和经济的快速发展，社会结构进一步分化，民众的诉求越来越多样化、复杂化和激烈化，而原有的利益调整机制弱化，新的调节机制尚未形成，再加上重经济发展轻社会建设的政绩观的影响，导致社会矛盾和问题（如贫富差距、劳资纠纷、土地纠纷、失业下岗、流动人口、公共服务短缺和失衡、社会治安、环境污染等）趋于严重，而信息化的快速发展又使对这些问题的治理变得更加复杂，群体性事件就是这些矛盾和问题的集中体现。广东作为改革开放的先行地，经济发展和社会转型走在全国前列，社会问题也更为突出。国家意识到仅靠单打独斗的治理模式难以为继，必须更多地利用其他社会主体的资源优势，才能有效地回应社会转型的现实。在这个时期，广东省及时响应国家的政策号召，大胆先行先试，激活社会活力，积极培育和发展社会组织，以弥补政府失灵的短板，提高社会管理的能力。为了实现这一目标，就必须缩小国家的功能边界，改变过去国家大包大揽的行事方式，转移政府职能，给社会组织让出空间，使它们发挥在信息化、专业化、个性化、非科层化和竞争化等方面的优势，参与公共服务的供给。同时，还必须改革原来僵硬的社会组织双重管理体制和行政化控制模式，放松管制。但是，在长期的强国家弱社会格局下，中国的社会组织发育不良，缺乏相应的发展资源，需要国家自上而下的扶持，显示出中国特有的社会组织发展路径。当然，国家在借力社会组织的同时，警惕它们脱离自己控制的轨道，因此，尝试规范其发展。总体来看，这一时期，国家的上述策略显示出国家对社会组织强支持弱控制的功能取向。
虽然在第二个阶段，国家倾向于构建政社合作伙伴关系，但对社会组织的扶持是有限度的和局部的。可以看到，不管是放松管制（如让社会组织直接登记）还是资助社会组织，国家主要选择经济服务类、社区服务类和公益服务类社会组织，原因在于它们对国家的挑战能力不强，并且它们所提供的公共服务是国家所急需的，有利于协助国家解决社会转型中的新矛盾和新问题。国家只是放松了对一部分社会组织的管制，并对它们予以一定的扶持，是一种局部发展的策略。经过了第二阶段的放松管制，社会组织获得了快速发展，但也逐渐暴露出自身的一些问题和潜在的风险。一是一些社会组织打着非营利的旗号从事一些营利性的活动，损害了社会组织的声誉。二是随着政府购买公共服务的大范围推广，政府急需寻找一种能快捷识别具有较强专业能力的社会组织，与自己建立合作伙伴关系，保证公共服务的质量。政府明白，公共服务的业务可以外包，但责任不能外包。政府是公共服务的最终责任主体，当公共服务质量出现问题时，民众会将抱怨发泄到政府身上，因此，政府必须对外包的服务加以监管。三是尽快找到一种快捷有效的办法以掌握调控国家与社会关系的主动权。而以社会组织等级评估为主要抓手的甄别性吸纳正好可以舒缓国家的焦虑，它于是成为国家与社会关系迈入第三个阶段的重大标志。
在第三个阶段，国家的目标追求是在深化政社关系的同时实现社会秩序，塑造中国特色的社会治理模式，显示出推进国家治理能力和治理体系现代化的雄心。为此，需要稳定国家的功能边界。同时，通过等级评估和精细的监管等手段，国家积极地嵌入到社会组织的日常管理和治理机制之中，引导它们有序参与社会治理，这些政策措施显示出鲜明的强控制、强支持的功能取向。基于历史、体制和意识形态等形成的国家形态，强国家始终是中国国家治理中不可改变的事实，国家控制着其他社会组织所需要的发展资源，社会组织只有适应甄别性吸纳的国家意志，才有发展的未来，否则，只能在边缘地带中难以有所作为。目前，等级评估实践正在各地推广，尚未完善，但可以相信，由此而成的甄别性吸纳将是今后相当长时期内主导性的国家与社会关系形态。
三、结论与讨论
通过对中国改革开放以来政策文献和广东实践经验的分析，我们发现，如果从国家管理社会组织的角度观察国家与社会关系的变迁，它们呈现出具有不同特征的三个阶段。国家与社会关系形态在政策目标、国家功能边界和政策功能上都表现出不同的特征。变迁遵循的是国家“形塑社会”的逻辑，国家根据不同时期的工作重心和社会情势，对社会组织在支持与控制之间进行弹性的策略选择，力图塑造自己所希望的“理想社会”。
此前，一些学者试图概括和解释中国改革开放后国家与社会关系的特点，其中最有代表性的是康晓光、韩恒所提出的“分类控制”概念，[25] 以及后来在“分类控制”框架下提出的“行政吸纳社会”。如果从总体上和静态的角度去理解“分类控制”，它具有较好的说服力。但如果从动态和国家分层级治理的角度来看，本文却与它有三个不同结论。（1）不同时期国家对社会组织的行动策略是不同的，会因应形势的需要在支持与控制之间进行弹性选择。如在第一个阶段，国家的策略重点是限制社会组织的发展，尽管在某些领域允许社会组织的生长，但却是非常有限度的。因为国家尚未意识到社会组织在公共服务的“拾遗补缺”功能，很难呈现出“分类控制”中控制与支持的递进特征。在第二个阶段即局部发展阶段，国家与社会关系呈现出与“分类控制”相似的形态，但总体而言政策功能侧重于强支持弱控制。在第三个阶段，国家通过等级评估而实现对社会组织的甄别性吸纳，并与其形成强合作的关系，而不是简单地以社会组织的挑战能力和能否代替政府提供部分公共服务而进行类别化处置。（2）国家是分层级和分地域进行治理的，最高层的政策意图在执行的过程中可能会发生变形或走样，从而使“分类控制”的解释力受到影响。如广东省在第二个阶段对某些敏感的社会组织（如社区维权类组织和劳工维权类组织）采取相对宽容的态度，但在第三个阶段则对它们采取完全不同的态度和策略。根据“分类控制”的逻辑，这些社会组织对国家具有较大的挑战能力且未被国家行政化或半行政化，理应纳入控制或
取缔的范畴，但实事并非如此。这说明“控制”是一个变量而非常量。国家对某一类社会组织是否实行控制策略或者控制程度的强弱，除了取决于一个地方的经济社会发展情势和这一类社会组织能否帮助地方政府解决某些社会问题外，还取决于国家权力中心对它的容忍程度，而这并非用简单和静态的“分类控制”能够解释的。（3）为了完善“分类控制”理论，康晓光、韩恒在后续的研究中提出了“行政吸纳社会”的概念，认为“功能替代策略”有4 种形式，即延续、发展、收编、放任。而本文认为，在政社分开的政策大背景下，“发展”（由政府出面成立新的社会组织）和“收编”将会受到越来越多的约束而难以为继，因此，更高明的办法是用甄别性吸纳达到政府用“可控的”或“无害的”社会组织从功能上替代“自治的”或“有害的”社会组织。
需要说明的是，本文虽然对国家与社会关系形态进行了阶段性划分，但不同阶段之间的界线并非是绝对的，而是相对的，其中的一些特点在不同阶段之间有重叠或交叉，甚至还存在反复。笔者的用意是以此向读者展示国家与社会关系演进的大致趋势和内在逻辑，而不是拘泥于对某个阶段变迁事态的精准描述，皆因国家与社会关系演进的渐进性和复杂性所致。同时，文中所阐述的各个阶段的国家与社会关系形态特征和表现也并非是对其全貌的呈现，而仅涉及其中的主导性和最有代表性意义的面貌。
此外，之前已有一些学者尝试对改革开放后的中国国家与社会关系的演变进行阶段性划分，如王名、孙伟林从管理体制变化的角度以1992 年和2002 年为时间节点将其划分为三个阶段，邓正来、丁轶则从调控手段变化的角度以1989 年和2000 年作为时间节点将其划分为三个阶段，而本文则从政策文本和实践效果的双重角度对其进行划分，文章的旨趣不同，自然会得出不一样的结论。中国社会正处于快速转型之中，国家与社会关系形态不断变化，成文时间不同，对历时性现象的观察结论也会不一样。
我们注意到，中央政府与地方政府之间对社会组织的控制 67 45614 67 30777 0 0 2992 0 0:00:15 0:00:10 0:00:05 2448支持策略选择存在差异。例如，地方政府在第二个阶段如火如荼地开展突破双重管理体制的改革，降低了一些社会组织的登记准入门槛，但中央政府的态度却一直不明朗，这从2016 年《社会团体登记管理条例》修订草案征求意见稿仍然维持双重管理体制的条款中可见一斑。只要中央层面的法律没有予以确认，地方层面的改革成果就有回潮的可能，因此，双重管理体制的变革前景仍不乐观。也说明，中央政府对经济领域的改革和社会领域的改革态度具有明显的差别，对前者的态度比较积极，而对后者的态度则比较谨慎，这与两者面临的复杂性、不确定性和潜在风险不同有关。国家无论选择哪一种策略，其最终目的都是要塑造自己所希望的“理想社会”，主导国家与社会关系的变化。这是国家不变的意志，变化的只在于公共事务治理由单一主体垄断向多元主体参与的转变，国家与社会关系从单向控制到双向互动的转变。但不管是局部发展策略还是甄别性吸纳策略，它们背后都蕴含着国家的控制思维。社会组织存在着逐渐丧失自主性和独立性、组织机制的科层化或“类科层化”而慢慢失去活力、难以有效回应民众的公共服务需求的风险。
本期编辑：路旖帆 本期审校：潘文悦
文章来源：《学术研究》，2017年第9期。